2012-07-05 朱征夫

集体土地制度亟待变革

——乌坎事件再思考

□  朱征夫

集体土地所有权与国有土地所有权一起共同构建了我国的土地公有制度,但权利效能却有天壤之别:国有土地为国家所有,集体土地为农民集体所有;国有土地使用权可以转让和流通,集体土地的使用权,比如宅基地使用权和土地承包经营权,只能在集体成员内部流转;国有土地可以搞房地产开发,集体土地只能搞农业生产和非农建设;集体土地的面积只会减少,不会增加,国有土地的面积只会增加,不会减少;集体土地要在被征收为国有土地以后才能转让和开发,但一要符合用地规划,二要办理征地手续,三要与政府签订国有土地使用权出让合同并支付地价。所以,当某个城市又冒出新的地王时,那必定不是集体土地所为。最风光和最有利可图的表现只属于国有土地,与集体土地无关。当然,如果那些地王是从农民手上征来的土地,那可能意味着有人又从农民身上赚了一把。

那么,集体土地制度有什么好处呢?限制集体土地流通是为了保障农业生产,在人多地少的情况下优先解决肚子问题;同时还保护了农民利益,因为坏事有时候也是好事,如果集体土地可以自由流通,只怕早就成了唐僧肉,被权贵们掠夺殆尽;当然这也暂时维护了社会和谐稳定,到城市打工的农民之所以能忍受恶劣的工作环境和低廉的生活待遇,是因为家里还有一亩三分地给他们安全感和精神慰藉,等等。但是,在乌坎事件中,我们看到,由于集体土地制度设计的缺陷,特别是所有权主体的缺陷,集体土地制度的好处已大打折扣。集体土地到底归谁所有?谁来行使土地所有权?这是集体土地制度一直未能有效解决的问题。

按《土地管理法》规定,农民集体所有的土地依法可以属于村农民集体所有,也可属于乡(镇)农民集体所有。属于村农民集体的,由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。可现实情况是,在实行土地承包经营后,许多地区的村集体经济组织已名存实亡,所以集体土地实际上主要由村委会经营管理。于是,农民名义上是集体土地的所有权人,可并不能直接经营管理自己承包经营范围外的集体土地,只能通过村委会去间接经营管理,村委会能否代表村民的利益,就要依靠村民主决策程序的完善了。如果村民主程序不完善,就只能指望天上掉下个好村长,或者祈祷村委会那帮人有点良心,能让村民们也分一杯羹。但是,指望祈祷是没有用的,所有法律上的集体权利,如果没有制度保障,都会成为领导者的个人权力。集体土地所有权也不例外。事实上,所谓的土地集体所有,有时往往沦为乡、村干部小圈子所有,甚至是乡、村干部个人所有。

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