2010-06-01 邓聿文
在长达五六年时间里,房价都是在政府的频繁干预中直线上升的。为什么政府越干预房价越涨?
高房价如今成了中国大多数中产阶层的梦魇。中央最近又开始了新一轮调控,内容包括提高二套房首付比例,改革招拍挂制度,保障土地供应,研究出台房地产税等。据说这是近10年来最严厉的一次。
调控政策的累积效应能否将过高的房价打压下去,还有待观察。但值得深思的是,从2003年以来,一直到2010年3月,其间除2008年下半年和2009年一季度因金融危机的影响房价有过短暂的下跌外,在长达五六年时间里,房价都是在政府的频繁干预中直线上升的。为什么政府越干预房价越涨?是政府决心不够、措施不力,还是市场需求太旺?政府干预的表面下,有着怎样的利益博弈?
一般认为,中国经济进入新一轮的景气增长期、城市化加速推进、投资渠道的狭窄刺激了对楼市的投机需求,加之国际资本的大量流入,几个因素共同作用,导致危机前的几年里中国房地产投机之风盛行,需求高涨,房价节节攀升。至于2009年,房价在遭遇金融危机后先降后升,大幅反弹并创新高,有两个重要原因:一是政府为应对国际金融危机对国内市场的冲击,在信贷、土地、税收等方面对房地产企业及投资者放松了监管和要求,致使投机性需求增长,造成市场供求失衡;二是国家的“4万亿刺激计划”和近10万亿的信贷很大部分进入了房地产领域,天量信贷使得开发商能够轻易获得贷款,从而没有资金压力,不可能降价销售。而手握大量现金的央企,因为危机时期没有好的投资项目,也纷纷杀进地产行业,2009和2010年为什么涌现出了很多央企“地王”,原因就在于此。
但是,从经济角度只能解释房价存在长期上涨的动力,而不能解释目前过高的房价。像京、沪、深等一线城市最近几年房价普涨了4~5倍,无论用房价收入比还是租售比衡量,都远远超出正常水平,房价已具有了很大泡沫成分。所以,必须超越经济学,从政治经济学的角度——而且也只能从这个角度——才能合理解释目前不正常的高房价,并找出解决办法。
 
【房价问题本是一个政治问题】
严格地说,房价问题本就是一个政治问题,而非单纯的经济问题。居住权是现代文明社会中每个人基本的生存和生活权利。国家有责任为全体国民提供合格、安全、能负担得起的住房。此乃房地产市场的政治性。
从政治经济学的角度考察中国的房地产,会发现几个悖谬之处。首先,土地公有和政府私利导致的“土地财政”助推了房价的上涨,并使地方在执行国家调控政策时“三心二意”甚至“假心假意”。中国的土地名义上是国有的,实际是地方政府所有,政府控制土地的本意是减少土地出让的交易成本,但这是假定政府乃大公无私的。现实中的政府当然不是这样,不仅政府的具体组成人员有自身利益最大化的冲动,就是作为一个抽象的政府本身,它的决策和出台的政策也总是从方便自己的管理出发。当一个政府存在自利倾向而且具有客观条件时,它手中掌握的公权力和资源越多,就越有可能为自己及属下的集团谋利。
目前的情况是,地方缺少其他财政来源,土地的公有性质正好被拿来作为生财的工具,而不再作为减少交易成本的一种方式。(事实上,即使地方不缺资金,也会这样做。)而要使土地升值,房价就必须不断上涨。为了推动房价上涨,地方一方面努力控制居民用地,另一方面,采用所谓“招拍挂”的土地竞价方式。从形式上看,“招拍挂”是一种市场化的土地出让方式,但这种制度要有效,前提是土地市场不被垄断。政府垄断土地市场,“招拍挂”的结果就必然是价高者得。政府乐于采用这一制度,是因为它看起来比过去的“协议”方式更市场化,后者已证明存在着很大的腐败因素,而如有“地王”出现并推高房价,地方就有理由卸责。
地方这么做,目的只有一个:维持对土地供应的垄断,制造土地稀缺的假象,从而最大化谋取政府利益。政府三令五申不准居民自建房,不准小产权房入市,因为假如开了这个口子,所谓土地稀缺的假象马上就会被戳破。
一些人可能会问,对于这种情况,难道中央不清楚吗?当然清楚。但在国家的治理依赖地方的情形下,两者利益的一致性远高于差异性,何况,地方的“土地财政”困局与中央不无关系。
分税制改革后,能够增大地方财力的主要税种都被上收,导致地方财权急剧萎缩,但与此同时,事权并没有上收,甚至还在下放。特别是现在强调建设和谐社会,打造公共服务型政府,这是要钱做后盾的。在主要公共产品和服务基本由地方提供的情况下,势必会恶化地方的收支状况,尤其对一些贫穷地方的政府来说,财政收入本就捉襟见肘,若缺乏其他的筹资手段,也就只能打土地的主意。这决定了地方不可能认真执行会导致其财力下降的调控措施。
 
【必须下壮士断腕之政治决心】
政府不到万不得已不会真正打压高房价,还缘于政府合法性的内在困境,这点无论对地方或中央都一样。在民主转轨之前,一般是通过经济增长,带来民众收入的提高和福利的改善,从而增强民众对政府的认同感。
经济增长在现实中一般被简化成GDP增长。房地产作为一个对GDP增长有着巨大影响力的行业,自然会被重视。在这个巨大的“诱惑”面前,各级政府都有制造房地产泡沫的冲动。只有一种情况例外,即房价高到已影响合法性本身,政府(主要是中央政府)才会不得不去挤泡沫。
我的判断是,目前即将到达这个临界点。但这也说明,临界点前政府不会真正去挤泡沫。之所以如此,除了合法性的需要外,还在于政府及其官僚群体过深地介入了房地产业。政府一面通过发展房地产业,取得丰厚的税收;一面又获取不菲的土地收入。此外,政府还直接通过自己控制的房地产企业,取得暴利,成为利益集团之一。国民创造的财富相当部分流入政府及官僚群体。这也是房地产业为什么盛产富豪,而腐败也最为严重的原因。这从一个侧面说明,经济现代化如果是在权力的强制推行下展开的,社会的分化和不平等问题就难以真正解决。
另一方面,对中央和地方来说,虽然追求房价的高收益是一致的,但在收益的分配上也存在矛盾。中央政府比地方政府更注意民众对高房价的反应。此外,地方由改革开启的分权化对中央权威及其政治控制力的挑战,也必然反映在双方对房价的不同处理上。国外的实践证明,物业税作为一种在保有环节征收的税种,是能够很好地抑制房价过快上涨的。但由于物业税一般作为地方的税种,因此,它虽然对遏止土地财政有用处,可立法部门就是迟迟不推进,而宁愿地方以地生财。中央政府担心地方在获得这个法定的财政来源后,会增强地方的独立性和分利性,无法有效约束地方。相比之下,土地财政虽然会引起民怨,但中央政府正可借此时不时地敲打一下地方。
所以,要解决高房价,终结土地财政,中央必须下壮士断腕之政治决心。可从以下几点着手:一是尽快出台物业税,给地方稳定和规范的收入来源;二是改革土地制度,允许居民自建住房,放开小产权房入市,以打破政府对土地的垄断;三是在法治的基础上合理配置中央和地方的财权、事权,尽快改变目前非规范的央地关系。做到了这几点,也就是在行宪制。
 
(作者系中共中央党校《学习时报》副编审)
原载于《同舟共进》2010年第6期,转载请注明出处

   
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