2018年第6期 2018-06-11 谭秋成

│谭秋成

缘何提出“三权”分置

“三权”分置是目前农村土地制度改革的一种方式,最早由2014年中央一号文件提出,2015年被进一步强调,它指的是,“在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权”。

由于土地集体所有权和农户承包权已在《土地管理法》《土地承包法》中得到落实和稳定,所以“三权”分置这种改革方式的特别之处在于分设并放活土地经营权。那么,政策为何要将本来从属于土地承包权的经营权单列分置?这就要从农村土地集体所有制存在的缺陷及当前我国农业发展出现的问题说起。

1982年人民公社体制被废除后,农村实行以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制。这种双层经营体制的产权结构特征是:(1)土地属于集体所有,由农户家庭承包经营。(2)集体经济组织发包土地,监督土地资源使用。农户获得承包地,但必须完成国家规定的各项任务,如早期的农业税与“三提五统”。农户家庭与集体构成一种合同关系。3)双层经营中家庭经营是基础,集体统一经营主要是解决一家一户难以承担的事务,如机械化耕作、农田水利建设、土壤改良、病虫害防治等。

相对于人民公社体制,以家庭经营为基础、统分结合的经营体制给了农民自主从事农业生产、自由配置资源和占有其产品的权利,农民生产的积极性显著提高,粮食及其它农产品产量迅速增加。

但是,以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制并非一种自然演化出来的经济形态或组织,它的本质特征是土地集体所有,要服从于国家的政策目标。所谓集体,尽管有其边界,但并不是农民自愿组合而成。土地集体所有权一开始便是国家组织和管理农民的一种方式,农民对土地的权利是国家根据社会经济发展目标、农业生产效率、控制和管理集体经济的交易费用等决定的。

随着工业化与城市化,土地集体所有制在农村发展中的弊端越来越明显。首先,在土地集体所有制中,集体经济组织特别是村委会发包土地,监督土地使用,保证承包者完成合同任务。部分村委会常利用国家赋予的这一行政权力,随意改变土地承包关系,以各种名义强行收回农民的一部分承包地,剥夺农民权利,加重农民负担。

其次,《土地承包法》规定耕地的承包期为30年,与早期的三年一调地或五年一调地相比,承包期是延长了,但对农业生产来说仍然太短。土地改良、水利等农业基础设施建设需要的投资额大,资本回收期也长。承包期太短致使农业经营者缺乏投资农业生产的积极性。……以上文字节选自《同舟共进》杂志。邮发代号:46-56,订阅电话:020-3830 8908(发行部)



   
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