2018年第10期 2018-10-19 沈雅梅

│沈雅梅

 

 

美国总统特朗普执政一年多来,美国主流媒体及传统盟友始终“唱衰”他,不断发出美国外交陷入“空白”“迷茫”“危机”“灾难”等惊言;前任总统小布什打破沉默,不点名批评他制造孤立主义;前任总统奥巴马高调发声,影射他破坏战后国际体系;法国外交部长勒德里昂担忧美国从世界撤退;英国《金融时报》副总编斯蒂芬斯哀叹美国外交走向没落……与此同时,特朗普的宣传阵地和核心选民依旧力挺,赞赏他紧握决策拍板权,外交目标清晰,问题导向明确,卸下道义包袱,相信特朗普的对外贸易政策即便使美国经济在短期内受损,但特朗普也能从政治上得分,执政前景可期。

美国外交到底是不是走向没落了?老话说,“政治止于水边”,意即美国国内政治分歧一旦跨越两洋,延伸到外交领域,就会让位于国家团结。这句话放到今天,已然要重新解读。实际上,二战后所谓苏联威胁的扩张、冷战后恐怖主义等全球性问题的扩散等,均大幅提升了美国人对外交事务的关注,进而把国内政治投射到国际层面,使美国外交成为国内政治和国际安全环境交互作用的产物。当今的美国外交更是全球化发展的时代性特征和美国社会变迁的结构性因素相互叠加的产物。一年多来,特朗普的外交努力兼顾国内政治和国际安全两个维度,平衡国内不同声音,在多元政治利益之间有权衡、有妥协、也有坚持。客观而言,美国外交并未没落,而是在“美国”和“世界”之间游走,在目标和现实之间碰撞,在“好”政策与“坏”政策之间徘徊,经历着战略转型,以特朗普外交为表现形态的美国外交并非昙花一现,而恰恰是扎根于国内政治,有一定的生命力。

 

政治极化催生分裂的外交

 

特朗普上任伊始,就因退出“跨太平伙伴关系协定(TPP)”、颁布“禁穆令”等引发争议,没有经历一般新任总统执政之初的“蜜月期”。所幸的是,在白宫、国会及最高法院均被共和党把持的“一致政府”格局下,他并未像奥巴马那般受到党争掣肘,在野的民主党暂时失去了与共和党开展极化对峙的平台,共和党则被总统有效控制和改造,几乎成为“橡皮图章”。如今,国会通过了对有“虐囚”嫌疑的中情局局长吉娜·哈斯佩尔的任命,淡化了对“通俄门”的调查,部分共和党议员还发起了对司法部副部长罗德·罗森斯坦的弹劾议案,甚至备受争议的阿富汗政策也没有被议员挑战。

然而,共和党占优的局面有可能被即将到来的中期选举改写。从政治光谱看,两党均未有效地回应选民诉求,正在寻找重新定位和改革路径,各自呈现出被位于边缘的极端力量接管之势,党争极化已是长期趋势。不仅两党之间的意识形态重合面几乎消失,党内精英的对立也更加尖锐。2013年共和党参议员理查德·卢格退休,预示着中间派力量的重大损失。如今,加州民主党参议员戴安娜·范斯坦为竞选连任,也放下温和主张,转向极端。偏自由的共和党人或偏保守的民主党人逐渐失势,温和的中间地带正在被抛弃——这恰是形成跨党派联盟及政策共识所需要的基础。

分裂的外交体现在两个维度。历史地看,狂热的党派政治逐渐胜过理性的政策思辨,美国外交政策愈加难以凝聚两党共识,国家作为一个整体在吸取外交经验教训并做出调整改变方面的能力减弱。例如,阿富汗战争和伊拉克战争本应激发深层次的战略思考,整合政界对是否及如何运用军力、奉行干预及参与多边制度等重要外交议题上的长期分歧意见。但在政治极化的背景下,两党对同一外交事件得出相反结论,缺乏共同反思,分歧愈加深化,两党轮替执政更是带来政策的大幅转向。连续几届总统为了绕过国会在立法、批约、拨款等方面的冗长程序,都青睐用行政命令办外交,如《巴黎气候变化协定》《伊朗核问题协议》均是行政协定,它们本就容易在白宫易主后被推翻,使美国政府难以推动国家长远利益。

横向看,由于宪法赋予总统对外交事务相对集中的权力,特朗普通过任人唯忠、小圈子决策、“推特治国”等,强化了自身“帝王般的权力”。一个直接的后果是,政府选人用人的标准变成了是否对特朗普忠心,而非外交才能的高低,长此以往,必将造成政府行政质量下降。这让国家制度的捍卫者感到不安,各个权力分支都在加强对特朗普的规制。共和党建制派通过国会立法的形式为外交划红线,例如,2017年8月,国会高度一致通过对俄制裁法案,彻底挤占了特朗普调整对俄政策的自由行动空间。2018年7月,参议院以压倒性票数通过决议,要求国会对政府的关税决定发挥更大作用,实际反映出对特朗普贸易政策的不满。战略界则把自己的长期主张写入跨部门的《国家安全战略报告》中,对特朗普的本土主义思想起到一定的平衡作用。此外,在两级政府体制下,地方政府的联合行动意义重大,各州和地市在气候变化、经贸等议题上公开与联邦政府唱反调。整幅外交图景的分裂与混乱,意味着美国政府和社会难以作为一个整体开展有效的集体行动。……以上文字节选自《同舟共进》杂志。邮发代号:46-56,订阅电话:020-3830 8908(发行部)

 

   
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